EU:s utvidgning är ofta djupt politisk – vilket Ukraina och Montenegro visar

EU godkände formellt ett lån på 90 miljarder euro (78 miljarder pund) till Ukraina den 23 april efter att Ungern och Slovakien dragit tillbaka sitt motstånd. Beslutet kom drygt en vecka efter att ett nederlag i parlamentsvalet avslutat den ungerske premiärministern Viktor Orbáns 16 år vid makten. Han kommer att ersättas av Péter Magyar från det proeuropeiska partiet Tisza.

Men vid ett toppmöte som samtidigt hölls på Cypern hade EU-ledarna svårt att enas om en tidsplan för Ukrainas medlemskap. Detta trots att det krigshärjade kandidatlandet genomfört reformer kopplade till anslutningsprocessen i exceptionellt snabb takt. Medlemsstaternas tveksamhet kommer också trots att unionen prioriterat sin utvidgningsagenda sedan Rysslands invasion av Ukraina 2022.

Samtidigt gör ett annat kandidatland, Montenegro, framsteg mot medlemskap i unionen. Ambassadörer från samtliga EU:s medlemsländer meddelade den 22 april att de har beslutat att inrätta en ”tillfällig arbetsgrupp” för att utarbeta ett anslutningsfördrag för Balkanlandet. Europeiska rådets ordförande António Costa beskrev detta som ”ett stort steg” mot medlemskap.

Montenegro vill bli EU:s 28:e medlemsland år 2028 och därmed avsluta en process som började när landet ansökte för nästan två decennier sedan. Målet är att avsluta de formella förhandlingarna före slutet av 2026 så att anslutningsfördraget därefter kan antas och ratificeras av samtliga EU:s 27 medlemsstater.

Farhågor kring standarder

Trots dessa formella framsteg finns det dock farhågor kring kvaliteten på de reformer Montenegro genomför för att anpassa sig till EU:s standarder. Dessa farhågor gäller bland annat landets arbete mot korruption, säkerställandet av domstolarnas oberoende och garantier för ett fritt och pluralistiskt medielandskap.

Anslutningsfördraget väntas därför innehålla omfattande övergångsarrangemang – en period efter medlemskapet då en ny medlemsstat inte fullt ut deltar i vissa EU-program och EU-politikområden. Detta ska ge Montenegro tid att anpassa sig.

Formellt är EU:s utvidgning en meritbaserad process som styrs av kandidatlandets uppfyllande av politiska, ekonomiska och juridiska kriterier. Men även politiken spelar en roll. Detta framgår tydligt av de olika framsteg som Ukraina och Montenegro har gjort mot EU-medlemskap.

Montenegros lilla storlek och medlemskap i Nato gör det relativt enkelt att uppnå samsyn bland medlemsstaterna kring dess anslutning. Detsamma kan inte sägas om Ukraina. Landets större storlek, krigssituation och den omfattning som ett medlemskap skulle innebära gör Ukrainas anslutning till en betydligt mer kontroversiell fråga för medlemsländerna.

Politiserad utvidgning

Politiserningen av utvidgningsprocessen – där enskilda medlemsstater formar anslutningsprocessen utifrån sina egna inrikespolitiska intressen – är kanske den främsta förklaringen till varför EU har haft svårt att upprepa Montenegros framsteg i andra kandidatländer.

Trots att både Ukraina och grannlandet Moldavien varit redo att gå vidare med förhandlingarna har deras formella anslutningsprocess stått stilla i flera månader. Beslut kopplade till Ukrainas EU-medlemskap har framför allt blockerats flera gånger av Orbán.

Den avgående ungerske premiärministern använde bilaterala konflikter med Ukraina för att motivera sitt motstånd mot framsteg i förhandlingarna. Han kopplade frågor om energisäkerhet och en konflikt kring störda ryska oljetransporter genom Ukraina till landets väg mot EU-medlemskap. Orbán använde dessa konflikter för att lägga in veto mot att öppna förhandlingar.

Inte ens Montenegro är garanterat en smidig väg till medlemskap om Kroatien fortsätter att koppla bilaterala frågor, såsom maritima tvister, till utvidgningen. Oenigheten mellan länderna gäller främst Prevlakahalvön – ett strategiskt viktigt område som kontrollerar tillträdet till Montenegros enda djuphamn och huvudsakliga marinbas.

Olika reaktioner på protester

Enligt Zvezdana Kovač från Centre for Civic Education, en organisation som övervakar Montenegros framsteg mot EU-medlemskap, utgör Kroatien en ”hanterbar risk” i anslutningsprocessen. I en intervju 2025 med webbplatsen New Union Post sade hon att Kroatiens agerande ”inte drivs av en strategisk vilja att blockera Montenegro” och att landet fortfarande har ”ett tydligt intresse” av att ha EU-medlemsländer som grannar.

Vetobeslut drivna av bilaterala konflikter har bidragit till besvikelse i vissa kandidatländer. I Nordmakedonien, som först ansökte om EU-medlemskap redan 2004, har Bulgariens fortsatta veto på grund av djupgående språk- och identitetstvister bidragit till att en regering ledd av Hristijan Mickoski kommit till makten – en regering som inte längre prioriterar medlemskap till varje pris.

EU:s olika reaktioner på protester och dess skilda relationer till regeringarna i Georgien och Serbien – två andra kandidatländer – har också alienerat många, särskilt i Belgrad.

Medan EU:s svar på den demokratiska tillbakagången i Georgien varit hårt och riktat sig mot det styrande partiet genom viseringsrestriktioner för innehavare av diplomatpass, har unionens hållning gentemot Aleksandar Vučićs regering i Serbien varit mer försiktig. Serbiska oppositionsgrupper har reagerat med bestörtning på detta.

Geopolitiskt verktyg 

Om EU ser utvidgningen som central för sin säkerhet kan besluten inte riskera att stoppas av en eller två medlemsstater. Att gå från enhällighet till kvalificerad majoritet vid beslut om utvidgning skulle kunna snabba upp beslutsfattandet i rådet.

Samtidigt måste EU säkerställa att man inte släpper in länder som senare misslyckas med att upprätthålla unionens standarder – en lärdom som dragits från Ungerns alltmer auktoritära utveckling under Orbáns senaste 16 år vid makten.

Medan Montenegro verkar gå in i slutskedet av sin väg mot EU-medlemskap visar konflikterna kring Ukrainas tidsplan att vissa medlemsstater inte i grunden har ändrat sitt sätt att använda utvidgningen som ett geopolitiskt verktyg.

För närvarande hanterar EU snarare än övervinner politiseringen i anslutningsprocessen. Detta riskerar att skapa en utvidgningspolitik som förblir inkonsekvent och opålitlig.

Iveri Kekenadze Gustafsson är doktorand i Europastudier vid Lunds universitet 

Artikeln är ursprungligen publicerad på The Conversation, den går att läsa här.  

Texten är översatt till svenska av Tidningen Global med hjälp av Chat GPT.